تحولات پرشتاب عرصه سیاست خارجی و بازتاب تحرکات میدانی در سپهر دیپلماسی کشور، بار دیگر توجه کارشناسان و تحلیلگران روابط بین‌الملل را به «تفاهم‌نامه اسلام‌آباد» معطوف کرده است؛ سندی که در مقطعی مهم از روابط ایران و آمریکا، به عنوان نقطه اتکایی برای مهار بحران و تأمین منافع ملی شکل گرفت و اکنون، با وجود فراز و فرودهای فراوان، می‌تواند بار دیگر به عنوان یکی از گزینه‌های موجود برای خروج از بُن‌بست و بازگشت به مسیر مذاکره مورد توجه قرار گیرد.
امروز پرسش اساسی بسیاری از کارشناسان و صاحب‌نظران این است که چگونه می‌توان دستاوردهای حاصل از میدان را به یک ارزش افزوده پایدار در عرصه دیپلماسی تبدیل کرد. از همین منظر است که برخی تحلیلگران، احیای تفاهم‌نامه اسلام‌آباد را مطرح می‌کنند، که به قول قالیباف رئیس تیم مذاکره کننده، «سند افتخار و تثبیت پیروزی در میدان دیپلماسی است.» با این حال منتقدان و جریان‌های تندرو با استناد به بدعهدی‌های مکرر آمریکا و تحولات نظامی پس از امضای این سند، آن را منسوخ و فاقد اعتبار می‌دانند. اما این دیدگاه یک پرسش مهم را بی‌پاسخ می‌گذارد: اگر سندی با هزینه فراوان دیپلماتیک به دست آمده و دربردارنده بخشی از منافع ملی کشور است، آیا نقض آن از سوی طرف مقابل باید موجب شود که خود ما نیز آن را کنار بگذاریم؟
یک دستاورد کم‌سابقه دیپلماتیک
تفاهم‌نامه اسلام‌آباد، فارغ از تنش‌های بعدی آن، در زمان شکل‌گیری خود یک رویداد کم‌سابقه در تاریخ دیپلماسی جمهوری‌اسلامی ایران بود و پس از مذاکرات فشرده و دشوار، سندی به دست آمد که مستقیماً به امضای رؤسای جمهوری ایران و ایالات متحده رسید؛ امری که حتی در جریان مذاکرات منتهی به برجام نیز با این شکل و سطح از امضای مستقیم رؤسای‌جمهور اتفاق نیفتاده بود. البته اهمیت این سند فقط به امضای دو رئیس‌جمهور محدود نمی‌شد بلکه محتوای آن نیز از نگاه بسیاری از کارشناسان، متضمن مجموعه‌ای از ملاحظات و منافع اساسی ایران بود. بررسی بندهای آن نشان می‌دهد که مذاکره‌کنندگان ایرانی توانسته‌اند در یک متن مشترک، بخش قابل توجهی از خواسته‌ها و خطوط اصلی مورد نظر ایران را تثبیت کنند. از این منظر، تفاهم‌نامه اسلام‌آباد را نمی‌توان صرفاً یک توافق مقطعی میان دو دولت دانست. اهمیت این موضوع زمانی بیشتر روشن می‌شود که بدانیم در ساختار سیاسی ایران، تصمیم‌گیری در حوزه سیاست خارجی و امنیت ملی، به یک نهاد یا یک مقام محدود نیست. بنابراین دستیابی به چنین سندی مستلزم آن بود که دیدگاه‌های مختلف درون حاکمیت درباره آن به نوعی همگرایی برسند. همین ویژگی، تفاهم‌نامه را از یک توافق صرفاً دولتی فراتر می‌برد و به آن وزن سیاسی بیشتری می‌دهد تا آنجا که به قول غلامرضا ظريفيان، «يكي از كم‌نظيرترين اسناد تاريخ ديپلماسي» است. البته باید میان «تفاهم‌نامه» و «معاهده رسمی» تفاوت قائل شد. تفاهم‌نامه الزاماً همان جایگاه حقوقی یک پیمان بین‌المللی مصوب مجالس قانون‌گذاری را ندارد. اما این تفاوت، اهمیت سیاسی و دیپلماتیک سند را از بین نمی‌برد، به‌ویژه هنگامی که سند به امضای عالی‌ترین مقامات اجرایی دو کشور رسیده باشد، نمی‌توان آن را صرفاً یک نوشته بی‌اهمیت و فاقد اثر سیاسی تلقی کرد.
نقض توافق، دلیل کنار گذاشتن آن نیست
یکی از مهم‌ترین پرسش‌ها درباره تفاهم‌نامه اسلام‌آباد، رفتار آمریکا پس از امضای آن است. واقعیت این است که در روابط بین‌الملل، امضای یک سند به معنای پایان خصومت‌های تاریخی یا تغییر ماهیت طرفین نیست. ایران و آمریکا دوست و متحد یکدیگر نبودند که انتظار داشته باشیم با امضای یک تفاهم‌نامه، اختلافات بنیادین میان آنها یکباره پایان یابد. مذاکره با دشمن به معنای اعتماد به دشمن نیست؛ بلکه به معنای استفاده از ابزار دیپلماسی برای مهار رفتار اوست. اگر طرف مقابل از تعهدات خود عدول کند، منطقی‌ترین واکنش این نیست که ما نیز سند را کنار بگذاریم. برعکس، همان سند باید به ابزاری برای مطالبه تعهدات طرف مقابل تبدیل شود. در چنین شرایطی باید گفت: شما این سند را امضا کرده‌اید و بر اساس همان سند، موظف به اجرای تعهدات خود هستید.
این منطق ساده، یکی از اصول بنیادین دیپلماسی است. سندی که مورد نقض قرار گرفته، لزوماً بی‌ارزش نشده است؛ بلکه می‌تواند به مبنایی برای اعتراض، فشار سیاسی، جلب حمایت بین‌المللی و مطالبه اجرای تعهدات تبدیل شود. اشتباه آنجاست که ما به جای استفاده از یک سند به عنوان اهرم فشار علیه طرف متخلف، خودمان نخستین کسی باشیم که آن را بی‌اعتبار اعلام کنیم.
آیا اعلام نظر آمریکا، به معنای پایان اعتبار سند است؟
یکی از استدلال‌های منتقدان این است که وقتی مقام‌های آمریکایی اعلام کرده‌اند تفاهم‌نامه دیگر اعتبار ندارد، اصرار ایران بر احیای آن نوعی اشتباه محاسباتی است. در روابط بین‌الملل، اعلام نظر سیاسی یک طرف درباره پایان یک سند، الزاماً به معنای محو آثار سیاسی و حقوقی آن نیست؛ به‌ویژه هنگامی که هیچ سند جایگزین و مورد توافقی وجود نداشته باشد. از این منظر، کنار گذاشتن تفاهم‌نامه اسلام‌آباد در شرایطی که هنوز توافق جامع و جایگزین دیگری وجود ندارد، به معنای از دست دادن یک نقطه شروع مهم در مذاکرات آینده است. ممکن است در آینده شرایط منطقه‌ای و بین‌المللی تغییر کند و دو طرف به توافقی جدید و کامل‌تر دست پیدا کنند، در آن صورت طبیعی است که سند جدید جایگزین سند قبلی شود. اما تا زمانی که چنین توافقی شکل نگرفته است، منطقی نیست که سند موجود را صرفاً به دلیل اختلافات بعدی کنار بگذاریم.
هیچ‌یک از طرفین قادر به حذف دیگری نیست
واقعیت مهم دیگری که باید در تحلیل آینده روابط ایران و آمریکا مورد توجه قرار گیرد، ناتوانی هر دو طرف در تحقق رؤیای حذف کامل طرف مقابل است. ادعاهایی از این دست که ایران می‌تواند آمریکا را از میان بردارد، همان اندازه دور از واقعیت است که تصور کنیم آمریکا و اسرائیل قادرند ایران را نابود یا ساختار سیاسی آن را به‌طور کامل از میان ببرند. واقعیت میدان، پیچیده‌تر از شعارهای سیاسی است. ایران دارای ظرفیت‌های مهم جمعیتی، جغرافیایی، سیاسی و نظامی است و آمریکا نیز قدرت اقتصادی، فناوری و نظامی گسترده‌ای دارد. بنابراین هیچ‌یک نمی‌تواند با اطمینان از نابودی کامل طرف مقابل سخن بگوید. نتیجه منطقی چنین وضعیتی آن است که دیر یا زود، طرفین ناچار به نوعی مصالحه سیاسی خواهند شد. اکنون نیز مسئله اصلی، نه اصل پایان منازعه، بلکه چگونگی رسیدن به آن و شرایطی است که در نهایت روی میز مذاکره قرار خواهد گرفت.
باید ابتکار دیپلماتیک را هم در دست بگیریم
یکی از مهم‌ترین الزامات سیاست خارجی، تبدیل توان میدان به دستاورد سیاسی است. اگر کشوری در میدان دست برتر را دارد، این برتری باید در دیپلماسی نیز خود را نشان دهد. دست برتر فقط در قدرت نظامی یا توان مقاومت خلاصه نمی‌شود. توانایی طراحی سناریوی صلح، مدیریت بحران، ایجاد ائتلاف‌های بین‌المللی و نشاندن طرف مقابل پشت میز مذاکره نیز بخشی از قدرت ملی است. هیچ توافق پایداری را نمی‌توان به گونه‌ای طراحی کرد که طرف مقابل احساس کند کاملاً شکست خورده و چیزی برای بازگشت به افکارعمومی خود ندارد. توافق پایدار باید برای هر دو طرف دستاوردی قابل عرضه داشته باشد. بنابراین اگر قرار باشد تفاهم‌نامه اسلام‌آباد احیا شود، ضرورتاً نباید به معنای بازگشت بدون تغییر به متن گذشته باشد. می‌توان با استفاده از تجربه‌های به‌دست‌آمده، ضمانت‌های اجرایی قوی‌تر، سازوکارهای نظارتی دقیق‌تر و شرایط جدید منطقه‌ای، آن را به نقطه آغاز یک توافق جامع‌تر تبدیل کرد.
تاب‌آوری جامعه در نظر گرفته شود
تحریم، جنگ، ناامنی، تورم و فشارهای اقتصادی، بیش از هر چیز بر زندگی مردم عادی اثر می‌گذارد. مردم ممکن است در برابر بحران مقاومت کنند چنان‌که تاب‌آوري، صبوري و مقاومتي كه ملت ايران در اين دوران از خود به نمايش گذاشتند حقيقتاً ستودني و شگفت‌آور است. تاب‌آوری اجتماعی یک سرمایه ملی است، اما این سرمایه نیز مانند هر سرمایه دیگری محدود است. نمی‌توان انتظار داشت که مردم برای مدت نامحدود فشارهای مختلف را تحمل کنند بدون آنکه چشم‌اندازی روشن از آینده ببینند. از این رو، پایان دادن عزتمندانه به جنگ و کاهش تنش نباید عقب‌نشینی تلقی شود. بازگرداندن امنیت، ثبات اقتصادی و آرامش اجتماعی، بخشی از مسئولیت حکمرانی است.
چین و ضرورت یک تضمین بین‌المللی
یکی از مهم‌ترین ضعف‌های توافقات گذشته ایران با غرب، مسئله ضمانت اجرا بوده است. تجربه خروج آمریکا از توافقات و بازگشت تحریم‌ها نشان داد که صِرف امضای یک سند، بدون سازوکارهای مؤثر برای تضمین اجرای آن، کافی نیست. در این میان، نقش قدرت‌های ثالث اهمیت ویژه‌ای پیدا می‌کند. کشورهایی مانند عمان، قطر، ترکیه و پاکستان در مقاطعی توانسته‌اند نقش میانجی و انتقال‌دهنده پیام را ایفا کنند، اما وزن و ظرفیت آنها برای تضمین اجرای یک توافق بزرگ میان ایران و آمریکا محدود است. در این میان، چین از جایگاه متفاوتی برخوردار است. پکن هم یک قدرت بزرگ اقتصادی است، هم عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل متحد و هم از روابط راهبردی با ایران برخوردار است. بنابراین می‌تواند در صورت پذیرش چنین نقشی، وزن بیشتری در تضمین یک توافق احتمالی داشته باشد. طبیعی است که این نقش‌آفرینی نیازمند دیپلماسی فعال ایران است.
از اسلام‌آباد تا توافقی پایدارتر
در نهایت، تفاهم‌نامه اسلام‌آباد را نباید یک هدف نهایی دانست؛ بلکه باید آن را یک نقطه عزیمت تلقی کرد. اگر این سند بتواند بار دیگر به میز مذاکره بازگردد، می‌توان بر اساس آن مذاکرات جدیدی را طراحی کرد. هدف باید رسیدن به یک توافق پایدار، قابل اجرا و دارای ضمانت‌های معتبر باشد؛ توافقی که بتواند مسیر خروج از بحران، کاهش تحریم‌ها، برقراری آتش‌بس پایدار و بازگشت تدریجی کشور به شرایط عادی را هموار کند. ایران برای عبور از شرایط دشوار کنونی، به دو بال نیاز دارد: در سیاست خارجی، دیپلماسی فعال و واقع‌گرایانه؛ و در سیاست داخلی، بازسازی اعتمادعمومی و ترمیم شکاف‌های اجتماعی.
تجربه سال‌های گذشته نشان داده است که میدان و دیپلماسی رقیب یکدیگر نیستند. قدرت میدانی زمانی به قدرت ملی تبدیل می‌شود که بتواند پشتوانه‌ای برای مذاکره و تأمین منافع کشور فراهم کند.
اگر روزی قرار باشد ایران و آمریکا دوباره پشت میز مذاکره بنشینند، احتمالاً یکی از نخستین اسناد مورد رجوع، همان سندی خواهد بود که پیش‌تر دو رئیس‌جمهور آن را امضا کرده‌اند، بویژه آنکه به گفته احمد زیدآبادی، «واقعيت اين است كه اكثريت ايراني‌ها نظر مثبتي درباره تفاهم‌نامه اسلام‌آباد دارند.» هنر سیاست خارجی این نیست که گذشته را انکار کند؛ هنر آن است که از دستاوردهای گذشته برای ساختن آینده‌ای بهتر استفاده کند.
