اسفندماه امسال یازدهمین دوره انتخابات مجلس برگزار میگردد. هرچقدر به فضای انتخابات نزدیکتر میشویم، بازار ارزیابی عملکرد مجلس رونق بیشتری میگیرد. شاید یکی از گزارههایی که در چند دوره اخیر مجلس در مجامع مختلف بیشتر شنیده میشود این است که مجلس آنچنانکه باید و شاید کار شاخصی انجام نمیدهد و تأثیرگذاری شایانی در اداره امور کشور ندارد. به عبارت دیگر مجلس بهصورت درخور و شایستهای در رأس امور نیست. ما در مقام نفی قدرت و تأثیرگذاری مجلس شورای‌اسلامی نیستیم اما باید اذعان نمود؛ این گزاره تا حدی درست است و مجلس آن جایگاهی که در اداره امور کشور طبق قانون اساسی باید داشته باشد، ندارد. توضیح آنکه قانونگذار اساسی، جایگاه رفیعی برای مجلس در آرایش قوا قائل شده که شرح و بسط آن در این مقال نمیگنجد، اما در عمل مجلس در ادوار گذشته نتوانسته آن جایگاه رفیع را محقق کند. دلیل چنین رویدادی چیست و ریشه آن را در کجا باید جست؟ دلایل متعدد حقوقی، سیاسی، ساختاری و رویهای باعث به وجود آمدن وضعیت فعلی شده که هرکدام از آنها بحثی مفصل میطلبد. در این مقال به دو علت مرتبط با همدیگر میپردازیم.
1ـ فقدان فراکسیون اکثریت
یکی از عواملی که باعث کندی حرکت مجلس میشود؛ فقدان یک فراکسیون اکثریت است. دقیقاً همان مکانیزمی که در رژیمهای سیاسی پارلمانی باعث تشکیل دولت قوی و یا شکننده میشود در مورد مجلس شورای‌اسلامی و انفعال یا فعال بودن آن مؤثر است. در رژیمهای سیاسی پارلمانی که دولت و رئیس دولت توسط پارلمان انتخاب میشوند و پارلمان اشراف شدیدی به دولت دارد، درصورتیکه حزب اکثریتی در پارلمان وجود نداشته باشد تا دولتی قوی و یکدست را تشکیل دهد، احزاب موجود در پارلمان به‌ناچار دست به تشکیل دولتی ائتلافی میزنند که معمولاً اینگونه دولتها، ضعیف، منفعل و شکننده هستند و به‌راحتی سقوط میکنند. دلیل ضعف و انفعال آنها این است که اکثریتی در پارلمان وجود ندارد که بتواند برنامهها و ایدههایش برای اداره کشور را به‌راحتی پیش ببرد. این وضعیت در مورد مجلس شورای‌اسلامی نیز صادق است. در حال حاضر سه فراکسیون سیاسی امید، مستقلین و ولایی که کارکردی شبیه احزاب دارند در مجلس فعالاند اما هیچکدام اکثریت قابل‌اعتنایی ندارند. این واقعیت خود را در انتخابات هیئت‌رئیسه مجلس نشان داده است. جایی که هیچکدام از فراکسیونها به‌تنهایی و بدون ائتلاف با فراکسیونی دیگر قدرت به دست آوردن کرسیهای هیئت‌رئیسه را ندارند.
فقدان فراکسیون اکثریت میتواند باعث ضعف و انفعال مجلس در مقوله قانونگذاری و نظارت میشود. از طرفی چون فراکسیونهای مجلس در اولویتهای قانونگذاری و نظارت و موارد مهم و حیاتی کشور اختلافاتی دارند و از طرف دیگر تصویب موفق و جامع یک قانون یا نظارت مؤثر بر دولت نیازمند اکثریت قابلتوجهی است، لذا مجلسی که فاقد فراکسیون اکثریت است در قانونگذاری و اجرا نمیتواند به‌راحتی حرکت کند و قوانین هدفمند و جامعی تصویب نماید. لذا میبینیم از اینگونه مجالس، معمولاً قوانین مهم و اساسی که نیازمند وفاق و همدلی نمایندگان مجلس است بیرون نمیآید. به‌عنوان مثال در حوزه آزادیهای اساسی مردم، یکی از طرحهای اساسی و مهمی که توسط نماینده دیارمان جناب دکتر بنیادی مطرحی شد و در کمیسیون مربوطه نیز به تصویب رسید، طرح نحوه اجرای اصل 27 قانون اساسی (طرح نحوه اجرای اجتماعات و راهپیماییها) است که پیشبینی میشود؛ به دلیل همین فقدان اکثریت در مجلس، در مرحله تصویب نهایی با موانعی روبرو گردد. در مورد نظارت همچنین است، وقتی مجلس دارای یک اکثریت هم‌فکر است، میتوان رئیسجمهور و وزرا را به سؤال و حتی استیضاح کشاند، در مجلس فاقد اکثریت فراکسیونی، ابزارهای نظارتی میتواند مبدل به ابزار معاملهگری شود.
2ـ ضعف فراکسیونهای سیاسی
ما در کشورمان حزب به معنای واقعی نداریم و به همین ترتیب احزاب در مناسبات پارلمانی نقشی ندارند. اما فراکسیونهای سیاسی که بر اساس قرابتهای فکری تشکیل میشوند، میتوانند تا حدودی کارکرد احزاب را ایفا کنند.
یکی از کارکردهای احزاب، آموزش نمایندگان پارلمان، طراحی طرحها برای تصویب و آماده کردن گزارشات کارشناسی برای نمایندگان است. در کشورهایی که احزاب فعالاند، کمک به تصمیمگیری نمایندگان در قانونگذاری برعهده احزاب است. در کشورهای دارای احزاب قوی برخلاف کشور ما معمولاً طرحهایی که در پارلمان طرح میشود نه به نام یک یا چند نماینده، بلکه به نام حزب سیاسی یا فراکسیون سیاسی فعال در مجلس است. احزاب به دلیل متکی بودن به مانیفست و مرامنامه خاص خود و به پشتیبانی ساعتها کار فکری و تحلیلی که در مورد مسائل و چالشهای کشور انجام دادهاند، بهتر میتوانند در عرصه قانونگذاری فعال باشند و در قانونگذاری خط سیر فکری مشخص و برنامه جامعی را دنبال کنند.
در خلاء وجود احزاب در کشورِ ما، فراکسیونهای سیاسی مجلس که هرکدام نماینده گرایش سیاسی خاصی هستند میتوانند تا حدودی نقش احزاب در عرصه قانونگذاری را بازی کنند. البته به چند دلیل ایفای کارکرد احزاب بهصورت کمال و تمام اتفاق نخواهد افتاد. یکی به دلیل این‌که فراکسیونها برخلاف احزاب، پس از تشکیل مجلس تشکیل میشوند و هویت خود را از اعضای خود میگیرند، اما احزاب قبل از تشکیل مجلس فعال بودهاند و نمایندگانی به مجلس فرستادهاند و به‌نوعی نمایندگان هویت خود را از احزاب میگیرند لذا قطعاً اعضای فراکسیون بهمراتب تبعیت کمتری از نمایندگان حزبی از برنامهها و خطمشیهای فراکسیون خواهند داشت. دلیل دیگر این‌که فراکسیونها برآمده از جناحهای سیاسی هستند و نه برآمده از احزاب، همانطور که نمیتوان برای جناح سیاسی نسبت به حزب سیاسی منظومه فکری و نظری دقیق و مشخصی ترسیم نمود، برای فراکسیونها نیز این امر ممکن نیست. فراکسیون همانند جناح سیاسی، میتواند متشکل از افرادی باشد که در خیلی از مسائل اساسی دارای اشتراکات فکری نباشند و اشتراکات آنها در حداقل ممکن باشد، در چنین حالتی یک فراکسیون به نحو اکمل نمیتواند ادعا کند برای مسائل مختلف کشور مبانی فکری و نظری و برنامه دارد.
اما با این همه باز هم میتوان از فراکسیونها انتظار داشت تا حدودی همچون احزاب در فرآیند قانونگذاری مجلس مشارکت داشته باشند. اما وقتی کارنامه فراکسیونهای مختلف مجلس را چه در این دوره و چه در ادوار گذشته مرور میکنیم؛ متوجه میشویم نقش فراکسیونها در امر قانونگذاری بسیار معدود و انگشتشمار بوده و بیشتر کمیسیونها در امر انتخاب وزرا و اعضای هیئت‌رئیسه توانستهاند تا حدودی کارکرد حزب داشته باشند و به عبارتی به حداقل ممکن اکتفا کردهاند. شاید بتوان به جرأت گفت؛ تاکنون هیچ قانون مهم و اساسی که محصول کار یک فراکسیون باشد مطرح و تصویب نشده است. تجربه شخصی خودم، شاهد مثالی برای ضعف فراکسیونها در تغذیه فکری نمایندگان است، اینجانب در جلسات متعدد بررسی طرح اجتماعات و راهپیماییها(اصل27) که در کمیسیون امور داخلی کشور و شوراهای مجلس شورای‌اسلامی برگزار میشد شرکت داشتم و نقطه نظرات کارشناسی را بیان میکردم. در این جلسات دیدم که در مورد چنین طرح مهمی، اعضای فراکسیون امید به‌عنوان عضو کمیسیون با هم، همنظر نیستند و بعضاً در تضاد همدیگر سخن میگویند و رأی میدهند.
بنابراین به نظر میرسد؛ دو علت از علل انفعال مجلس، یکی فقدان فراکسیون غالب و در نتیجه کندی حرکت و فلج شدن تصمیمگیری باشد و دیگری فقدان کارکرد حزبگونه برای فراکسیونهای مجلس است که موجب سردرگمی فکری و نظری مجلس است.
